Diritto Civile


Il Caso.it, Sez. Giurisprudenza, 7060 - pubb. 21/03/2012

Pubblica Amministrazione e responsabilità contrattuale diretta dell’amministratore o funzionario che abbia stipulato un contratto al di fuori delle regole previste

Tribunale Napoli, 24 Gennaio 2011. Est. Quaranta.


Attività contrattuale della P.A. – Difetto delle regole di forma e di procedimento – Imputabilità delle obbligazioni contrattuali in capo ente – Esclusione.

Attività contrattuale della P.A. – Difetto delle regole di forma e di procedimento – Ratifica successiva dell’operato dell’amministratore – Esclusione.

Attività contrattuale della P.A. – Difetto delle regole di forma e di procedimento – Responsabilità dell’amministratore o funzionario – Nullità del contratto stipulato con il privato – Ammissibilità.

Attività contrattuale della P.A. – Nullità del contratto stipulato con il privato – Responsabilità contrattuale ex art. 23 della legge 144/1989 – Ammissibilità – Prescrizione ordinaria.

Attività contrattuale della P.A. – Fornitura di beni o servizi in assenza di delibera autorizzativa – Assenza del vincolo negoziale nelle forme previste – Scissione del rapporto di immedesimazione organica tra gli agenti e l’amministrazione di appartenenza.

Attività contrattuale della P.A. – Difetto delle regole di forma e di procedimento – Responsabilità ex art. 23 delle legge 144/1989 – Materiale collaborazione – Omissione del controllo – Tutela dell’affidamento incolpevole del privato contraente.

Attività contrattuale della P.A. – Requisiti della deliberazione dell’Amministrazione – Insussistenza – Atto con efficacia interna all’ente pubblico.



I contratti della pubblica amministrazione devono rivestire la forma scritta e seguire lo schema procedimentale previsto dalla legge; ove ciò non accada, le obbligazioni non sorgono a carico dell’ente ma direttamente dell’amministratore o del funzionario che ha indebitamente contratto con il privato, soggetti che rispondono di tale condotta con il proprio patrimionio. (Giovanni Carmellino) (riproduzione riservata) 

L’amministrazione, nell’ipotesi di stipula di contratti non rispettosi della forma scritta e dello schema procedimentale previsto dalla legge, non può fare propria con successiva ratifica l'attività contrattuale così svolta dall'amministratore, ma soltanto riconoscere a posteriori i debiti fuori bilancio, con apposita deliberazione consiliare di riconoscimento del debito nei limiti dell'accertata utilità e del provato arricchimento dell'amministrazione medesima. (Giovanni Carmellino) (riproduzione riservata)

La responsabilità contrattuale diretta dell’amministratore o funzionario che abbia stipulato un contratto al di fuori delle regole previste dalla legge esiste non solo nelle ipotesi in cui questi abbia proceduto alla formale stipula dello stesso senza preventiva autorizzazione alla spesa, ma anche quando il rapporto con il privato sia nullo per omesso rispetto della indicata forma prescritta ad substantiam. (Giovanni Carmellino) (riproduzione riservata)

Nel caso in cui un contratto stipulato con il privato sia nullo per qualsiasi causa, la parte contrattuale adempiente può invocare  i rimedi previsti dall’art. 23 della legge 144/ 1989 a mente del quale il privato può esperire azione di responsabilità diretta contro amministratori e funzionari pubblici per servizi resi senza il rispetto delle prescritte formalità; in ragione di ciò, la parte, agendo con un rimedio di natura contrattuale, soggiace al regime prescrizionale ordinario. (Giovanni Carmellino) (riproduzione riservata)

Nelle ipotesi di fornitura di beni o servizi priva della deliberazione autorizzativa di spesa ovvero senza stipula del vincolo negoziale nelle forme normativamente previste, il rapporto obbligatorio si stabilisce, ai fini della controprestazione e per ogni altro effetto di legge, tra il privato fornitore e l'amministratore o funzionario che abbia consentito la fornitura medesima, così da comportare, riguardo ai beni o ai servizi acquisiti, una frattura o scissione ope legis del rapporto di immedesimazione organica tra gli anzidetti agenti e l'Amministrazione di appartenenza. In conseguenza di ciò i primi vengono posti in posizione di terzietà rispetto alla seconda e che a quest'ultima, la quale resta estranea agli impegni di spesa assunti, non vengono riferite le iniziative adottate al di fuori dello schema procedimentale delle norme ad evidenza pubblica, onde, in virtù di una sorta di novazione soggettiva di fonte normativa, non sorgono obbligazioni a carico dell'Ente pubblico, ma debitore nei confronti del soggetto fornitore di beni o servizi diviene l'amministratore o il funzionario che ha disposto o lasciato eseguire, in violazione di legge, la fornitura in questione. (Giovanni Carmellino) (riproduzione riservata)

Deve essere affermata la sussistenza della responsabilità prevista dall’art. 23 della legge 144/1989 vuoi in capo a coloro che materialmente hanno collaborato a che le prestazioni fossero fruibili, vuoi in capo a coloro che, avendo il diritto-dovere di controllare, hanno consentito, attraverso omissioni, che l'azione fosse portata a compimento, anche in relazione alle esigenze di tutela dell'affidamento incolpevole del privato contraente, il quale ben può essere ignaro sia, da un lato, dei soggetti chiamati a ricoprire la veste di organi comunali legittimati ad assumere impegni negoziali, sia, dall'altro lato (e per contro), dei poteri attribuiti a soggetti capaci, pur implicitamente o per fatti concludenti, di essere ritenuti rappresentanti dell'Amministrazione interessata. (Giovanni Carmellino) (riproduzione riservata)

La deliberazione della P.A. che non idichi con precisione il suo contenuto negoziale, che non si sostanzi nella manifestazione esterna dell’organo rappresentativo (non potendo la stessa essere implicita né desunta da comportamenti meramente attuativi) non costituisce neppure una proposta contrattuale nei confronti del privato, ma un atto con efficacia interna all'ente pubblico, avente per destinatario il diverso organo dell'ente legittimato ad esprimere la volontà all'esterno e carattere meramente autorizzatorio. (Giovanni Carmellino) (riproduzione riservata)


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